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刘佳,于鸣燕:供给侧改革背景下高新区知识产权市场监管机制构建——以江苏省为例

供稿:锁福涛 | 发表日期:2019-05-20 | 点击数: 16

本文发表在《南京理工大学学报(社会科学版)201802期。

 

摘要:十九大报告强调,应深入推进供给侧结构性改革。高新技术开发区劳动力素质高、资源多、注重科技与制度创新,是供给侧结构性改革的重要载体。构建高新区知识产权市场监管机制有利于提升供给侧核心要素的质量。江苏省高新区知识产权扶持政策多、知识产权监管服务平台较健全、知识产权行政执法实现常态化与规范化,但仍存在着监管主体与方式单一、园区内知识产权协同性不强、转化率不高等困境。有鉴于此,应从确立服务监管理念、建立知识产权市场披露制度、提升行政执法水平等方面构建高新区知识产权市场监管机制。

 

关键词:供给侧改革高新区知识产权机制知识产权市场监管机制创新改革路径

 

一、引言

 

党的十九大报告指出:“面对我国经济进入常态化等一系列深刻变化”,应“深入推进供给侧结构性改革”并“大力提升发展质量与效益”。实际上,供给侧结构性改革并非新名词,其在“萨伊定率”理论(该理论认为经济一般不会发生任何生产过剩的危机,更不可能出现就业不足)基础1上形成。自2015年底在中央经济工作会议被首次提出之后,习近平总书记在20161月的中央财经领导小组第十二次会议上再次强调:“供给侧结构性改革”应“从生产领域加强优质供给,减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率,使供给体系更好适应需求结构变化”2。供给侧结构性改革要求提高供给侧质量,在“劳动力、土地、资本、创新、制度”等供给侧要素中,重点通过革新“创新、制度”两要素从而提高生产率,优化资源配置。现如今,供给侧结构改革也已明确成为“十三五”经济发展的主线。

 

据当代国内外的理论与实践可知,知识产权制度是激励创新发展的基本支撑,是促进社会经济发展和制度完善的助推力,然而唯有先进的知识产权监管制度才能够为供给侧改革中的科技创新和制度创新保驾护航,成为供给侧结构性改革成功的重要保障。与此同时,“十三五”规划指出:“提高政府市场监管效能”“转变监管理念”“制定科学有效监管规则”等内容,是我国“深化行政管理体制改革”的重要组成部分,也是“健全现代市场体系”的重要举措。正如有的学者所指出:“知识产权综合管理改革与市场监管密不可分,两者应该有机结合、协调统一、同步进行”3。因此,在供给侧改革背景下,经济市场需要革新生产要素,推进科技创新与制度创新的同时,政府等行政机构应履行职能,将总量型需求管理与结构型供给管理相结合,紧密结合“有效制度供给”这一改革的关键,创新管理机制,而这一切都离不开知识产权制度的有效作用。高新技术开发区劳动力素质高、资源多、注重科技与制度创新,是供给侧结构性改革的重要载体。高新区的知识产权创造、管理与市场监管,正是提高供给侧产业区核心要素质量的关键。

 

二、知识产权市场监管基本理论

 

1.知识产权市场监管的内涵

 

知识产权市场监管是广义知识产权公共服务的重要组成部分,与知识产权一般市场管理相区别。知识产权一般市场管理主要指对经济市场中知识产权交易及传播活动或行为的管理。知识产权管理的主体多样,不仅有政府行政部门、企业、事业单位,还包括行业协会或组织、知识产权中介机构以及个人。知识产权管理的手段包括行政手段、法律手段和市场手段等多种手段。然而知识产权市场监管,有学者对其作出了精准的定义:“知识产权行政管理机构及有关社会组织依照法律规范、政策,对知识产权市场经营主体及其从事的与知识产权有关的市场经营活动进行监督、管理、限制、约束、服务与指导等方式方法的总和”4,即侧重于知识产权市场秩序的维护。知识产权市场监管的内容主要包括:知识产权市场主体准入及市场主体行为规范。在监管市场对象上,主要包括知识产权经济市场监管5与文化市场监管6

 

2.知识产权市场监管的功能

 

知识产权市场监管的总功能在于保障知识产权市场的正常运行,维持市场公平、公开、公正的竞争秩序,促进知识产权市场健康有序地发展7。高新区知识产权市场监管的具体功能体现于:

 

第一,为高新区知识产权运营秩序提供保障,实现知识产权制度推动经济发展的功能。知识产权的价值在于知识产权资产的动态性利用8。知识产权运营是指将知识产权转化为知识产权资产,并充分发挥其资产效用,实现知识产权保值增值的过程或方式,包括知识产权交易、知识产权保险、知识产权融资以及知识产权质押等方式,须通过知识产权经济市场来实现。知识产权市场监管为高新区知识产权运营提供保障主要表现为:对高新区知识产权运营市场准入予以限制;监管运营主体的资质,确保知识产权资产交易、质押等方式的安全性;通过行政执法规制高新区知识产权运营侵权行为;等等。第二,促进文化市场发展,激励高新区文化创造与传播。不同的文化市场构成文化产业,而文化产业的核心为版权产业。文化市场中流通的大多为精神产品,与知识产权密切相关,同时也是知识产权侵权高发市场。对文化市场予以知识产权监管,可以在事前和事中及时规制知识产权侵权行为,从源头遏制侵权损害。另外,通过行政执法监管取缔版权盗版、商标仿冒等违法行为并予以行政处罚。因而,知识产权市场监管能有效弥补知识产权侵权诉讼成本相对较高且具有滞后性的缺点,激励创新,促进文化产业的发展与繁荣。第三,为高新区知识产权市场提供知识产权法律制度供给与监督。在经济法视野下,知识产权市场监管是对经济市场及文化市场的法律监管,而非权力监管9。知识产权法律体系为知识产权市场监管主体提供法律依据,为市场行为的监管提供法律规范、流程和标准。具体而言,知识产权市场监管,一方面对高新区知识产权市场主体及行为予以法律规制,制止不正当竞争和知识产权垄断行为,另一方面对高新区知识产权市场监管主体、监管流程和标准予以法律监督。

 

3.知识产权市场监管应适度

 

(1)政府监管缺陷分析及应对

 

政府是目前世界各国知识产权市场监管的最主要行政主体。市场规律应在市场经济资源配置中占主导地位,但是市场规律具有盲目性。作为应对,20世纪30年代左右产生了凯恩斯政府干预主义,认为国家应对经济进行宏观调控,政府是市场监管的最重要主体之一。但与该观点相对立,于20世纪5060年代发展起来的若干西方经济学派(现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派、产权经济学派等)则一致认为政府监管具有缺陷,并从不同角度予以系统论证10:政府同为“经济人”,而非天生的公共利益代表者,在进行决策和利益选择时也具有自利性,可能会牺牲某部分社会公共利益;政府监管具有一定的滞后性,同时市场经济主体会根据理性分析规避抵消政府监管的作用;政府监管可能导致“寻租”行为的加剧;等等10。有鉴于此,政府监管仍应成为知识产权监管中最重要的监管方式。但作为对政府监管自身可能带来的缺陷的应对,应将政府监管限定在特定领域及控制在适度范围。

 

(2)市场监管过度负效应及应对

 

市场监管是控制知识产权市场失灵的良好手段。但如前所述,政府监管作为最主要市场监管方式也存在一定的缺陷,需要适度应用,其他的社会监管主体及监管方式也并非万能。与此同时,市场监管不能取代市场的内在功能,即不可过度干涉市场,否则会产生负效应。从经济学角度分析,任何监管方式都存在成本,边际效益会不断递减,当达到一个监管水平的临界点时,再增加监管投入,监管效果并不会增加,不会杜绝市场违规行为,相反会扼杀市场机制11。从法律角度分析,知识产权监管本质上是知识产权法律监管,对市场准入的过度干预会影响市场主体的公平,对市场行为的过度规制则会遏制市场的活力。因而,知识产权市场监管范围应限定于:规制知识产权市场违法行为、不正当行为及垄断行为;维护知识产权主体和社会公众的利益平衡,实现知识产权市场公平竞争。

 

三、江苏省高新区知识产权市场监管现状分析

 

高新区的知识产权市场主要是指高新区企业进行知识产权创造和知识产权运营交易的市场。高新区知识产权市场监管的内容主要包括知识产权市场主体准入、知识产权协同合作、知识产权运营以及对高新区知识产权垄断行为、侵权行为的规制。

 

江苏省内设立国家高新区始于20世纪90年代,截止至20166月,已设有16个国家高新区和29个省高新区,国家高新区数量在全国排第一1220178月,江苏省内增添九家高新区获批知识产权试点园区。通过对江苏省各高新区的理论研究与实证分析,可知其知识产权市场监管呈现以下特点:

 

1.江苏省政府主导对高新区知识产权市场予以强力监管。作为国家首批建设知识产权强省的省份,江苏省政府发布一系列知识产权政策,调控知识产权市场、规范知识产权交易秩序。高新区是典型的知识产权密集型园区,如南京市江宁高新区截止于20168月已聚集141个高新技术企业132016年底,在江苏省政府颁布的《江苏省“十三五”知识产权发展规划》中,明确“建设知识产权密集型园区”的目标,通过政策导向的方式“推动知识产权资源向知识产权密集型园区集聚”,并且通过“园区知识产权发展状况统计监测和绩效评价”等方式“加强知识产权密集型园区管理”。20166月,江苏省政府还专门出台《江苏省高新技术产业开发区创新驱动发展综合评价办法(试行)》,这是全国首部高新区综合评价办法,其主要目的在于实施创新驱动发展战略,推动高新区转型升级创新发展。该评价办法以设置各项创新指标为主要方式,激励高新区企业加快知识产权创造与价值转化,推动高新区知识产权交易市场的发展。20173月底,江苏省出台《关于知识产权强省建设的若干政策措施》,在18条新政中特别强调“实施高效能的知识产权管理”,加快对“苏州、南京江北新区”等国家高新园区的知识产权管理体制改革。

 

2.江苏省高新区知识产权监管平台初现。高新区所建立的知识产权公共服务平台的功能之一为监管高新区知识产权市场。例如,南京高新区科技创新服务平台,针对南京高新区的知识产权申请、知识产权转让许可、知识产权培训以及知识产权维权等事务提供信息服务与监管服务。苏州高新区也专门建立苏州高新区知识产权服务平台,该平台是激励高新园区知识产权创造、培养知识产权人才、开展知识产权维权援助的综合服务网络平台。另外,常州市科技城专门设立知识产权保护中心,以服务武进国家高新区中设立的半导体照明国家级实验室及其他高新技术产业。除此之外,自20163月,筹建中的江苏国际知识产权运营交易中心正式确定落户于苏州高新区14。江苏国际知识产权运营交易中心一旦建成,将会采用线上线下相结合的运营模式,在为高新区提供知识产权交易市场的同时,也为高新区知识产权市场监管提供新的平台。

 

3.江苏省高新区知识产权行政执法逐渐常态化与规范化。知识产权行政执法是知识产权市场监管的重要方式。由于高新区管理部门没有独立的执法权,高新区的产业普遍具有“知识产权技术含量高、侵权成本低、维权成本高”的特点。为解决高新区的知识产权维权难题,江苏省各高新区通过政策扶持和创新监管制度等方式推动知识产权行政执法的常态化与规范化。例如,江苏苏州市每年启动知识产权执法维权“护航”、“闪电”专项行动,不仅专门完善专利行政执法工作机制并提高执法效率,而且还对企业研发及维权活动予以指导,其中苏州高新区管委会专门成立综合行政执法大队,根据高新区的知识产权侵权举报,对高新区开展常态与规范化行政执法。特别值得一提的是,20171月,苏州知识产权法庭在苏州高新区挂牌成立,跨区域集中管辖苏州、无锡、南通、常州市辖区内的部分知识产权案件,这不仅提高了高新区知识产权司法保护水平,也为高新区提供了知识产权快速维权新途径,扩充了高新区知识产权市场监管手段。

 

四、江苏省高新区知识产权市场监管困境

 

目前江苏省高新区企业的知识产权申请数量、知识产权转化率、知识产权维权途径及成功率等方面都有了显著提升与进步,但江苏省各高新区尚未形成完备的知识产权市场监管机制,在知识产权市场监管方面也仍然存在一些困境,主要表现为:

 

1.江苏省高新区知识产权监管主体与监管方式较为单一,社会监管主体及行政调处等社会监管方式的作用未充分发挥。完善的知识产权市场监管需要多元化的监管主体,原因在于政府主体和市场主体在单一进行知识产权市场监管时会产生“权力寻租”和“市场失灵”的弊端,因而需要形成政府、市场、企业与社会共同监管的知识产权市场监管良性联动机制。社会监管的主体包括行业协会、知识产权中介机构等知识产权组织,相比于政府和市场,社会主体对知识产权市场的监管更具有专业性和针对性,例如高新区的行业协会更熟悉该行业的技术发展状况以及园区内的企业知识产权运营情况,而知识产权中介机构则更了解高新区知识产权市场的具体交易状况。行政调处等社会监管方式相比于行政执法等方式更具有灵活性,在充分尊重企业意思自治的情况下更快地解决知识产权纠纷,达到提高知识产权效益的目的。目前,江苏省各高新区已认识到并重视行业协会对产业发展的推动作用,在园区内成立各领域行业协会,如苏州高新区建立医疗器械行业协会和建筑行业协会,常州高新区也成立新能源汽车行业协会,但各高新区知识产权市场监管的主体集中于各级政府,监管方式也主要为政策导向的宏观调控与知识产权行政执法。因而,高新区的行业协会和中介机构在知识产权市场监管中的主体作用还微乎其微,高新区内行政调处等监管方式也尚未发挥作用。

 

2.江苏省高新区企业的知识产权协同度不强,知识产权垄断与侵权行为较多。江苏省各高新区是江苏省知识产权密集型产业最重要的集中地,据江苏省知识产权局发布的《江苏省知识产权密集型产业统计报告2017》显示,2016年江苏省共有102个知识产权密集型产业,产业增加值为2442707亿元,其中专利密集型产业平均增加值是非专利密集型产业的336倍。据该统计报告指出,江苏省密集型产业对创新投入高且产出高,对经济贡献度高,但与欧美知识产权密集型产业在经济贡献度和先进制造业覆盖广度上还存在着较大差异15。经过分析,造成该差异的原因之一在于江苏省知识产权密集型产业内部尚未有效协同,特别在高新区内的高新技术企业之间的知识产权协同性不高,高新区内企业基于对自主研发技术的保护,因而对园区内的知识产权协同有所顾忌,并且知识产权侵权与垄断情况较多。

 

3.江苏省高新区知识产权行政执法力度与水平有待提升。知识产权行政执法的内容主要包括处理知识产权侵权纠纷、调解知识产权纠纷以及查处知识产权假冒行为。近些年江苏省各高新区专门举办提升知识产权行政执法人员执法水平的培训,苏州高新区还顺应人工智能的发展趋势,首次使用无人机航拍方式进行调查取证16,取得较好效果,该方式将会逐步推广运用。经过这些举措,高新区的知识产权行政执法水平有所提高,行政执法措施也在不断创新。但同时,江苏省高新区知识产权行政执法的效果仍不够理想,从江苏省知识产权局201717月的专利行政执法的数据统计显示,此段期间江苏省各市共有242件专利纠纷案件,其中20172月数量最少并无受理专利侵权纠纷的统计记录,6月数量最多共有12817。这些专利侵权纠纷数量相比于实际发生专利侵权行为只有少数,其中关于高新区企业的专利侵权纠纷更少,通过在实证调查中与高新区企业的沟通得知,主要原因之一在于高新区内很多企业认为行政执法的效果并不理想,从而并未选择行政救济方式。另外,为避免影响企业的正常生产与经营,高新区监管机构逐步减少打击知识产权假冒行为的主动行政执法活动,该举措利弊共存,在规范行政执法方式的同时,也为提升行政执法水平和提高执法效率提出了更高的要求。

 

五、江苏省高新区知识产权市场监管机制构建路径

 

江苏省高新区知识产权市场监管机制的构建能够促进产业技术发展和维护知识产权市场竞争秩序,对供给侧改革具有重要的支撑作用,其具体的构建路径包括:

 

1.树立服务型监管理念

 

构建高新区知识产权市场监管机制的首要任务为树立服务型监管理念,其与高新区的高知识密集型市场特点密不可分。服务型监管理念的最大特征在于以知识产权市场参与者为主体,而非单纯为市场监管的客体,让“知识产权市场主体”实至名归。具体而言,高新区知识产权市场监管的核心目的在于保障高新区知识产权市场的公平健康秩序,因而在市场监管具体方式上,在通过行政执法等方式规制知识产权侵权行为和垄断行为的同时,辅助以奖励高新区优良示范性文明企业的方式以激励市场监管对象遵守市场竞争秩序,以奖补罚,确保高新区知识产权市场的活力。

 

2.政府适度主导市场监管

 

构建高新区的知识产权市场监管机制需要明确政府与市场之间的关系,因地制宜,因市场发展水平选择监管模式。政府的三大经济职能之一为市场监管职能,政府能够更好地汇聚公共资源,均衡协调市场资源配置,并且能通过行政执法保障市场健康有序地运行与发展。虽然以市场为主体的市场自治监管是最符合经济规律的监管方式,但这种方式要求市场发展的非常成熟。现如今在日本、美国这样的知识产权强国中,政府等行政机关对知识产权市场的监管仍然占据主要位置。同样,政府仍应在高新区知识产权市场监管过程中占据主导地位,但同时也应注重市场规律的作用,即政府应在尊重市场规律的基础上适度主导市场监管。具体而言,高新区的政府在知识产权市场监管过程中明确“有所为且有所不为”:“有所为”,即重点规制高新区知识产权市场中的不正当竞争行为和知识产权垄断,维护知识产权市场竞争秩序;“有所不为”,即尊重知识产权的专有性和创造性,尊重市场规律的选择,对高新区知识产权市场主体资格和交易方式不予以过度严格限制。

 

3.充分发挥行业组织对知识产权市场监管的作用高新区知识产权市场具有高技术性、专业性特点,高新区的各行业组织更能了解该技术领域,更能因技术制宜,辅助以精准监管。市场监管在本质上是合约自行履约功能外化的产物,即第三方介入合约的履行机制。行业组织本身是合约履行外化的一种形式,是市场自治监管的重要组成部分18。在知识产权市场尚不够成熟的情况下,充分发挥行业组织的监管功能,可以保证知识产权市场内部合约的履行,有效降低知识产权交易成本,增强知识产权行业的组织化程度,进而直接推动知识产权行业与市场的发展。高新区的各行业组织可利用其专业性和灵活性优势,发挥行业集聚效应,形成行业标准,制定行业行为规范,对破坏竞争秩序的企业予以惩罚或者除名,让该企业无法在高新区该行业领域立足。

 

4.建立知识产权市场信息披露制度

 

所谓市场信息披露,即市场主体依照法律公开或公布市场有关的信息与资料,其作用原理在于:提供信息越充足,市场参与者越能做出理性的决策与行为。正如有些学者所述,信息披露制度是市场监管的核心,对知识产权资产评估及知识产权市场的投融资都有规范及完善作用19。在江苏省高新区知识产权市场监管机制构建过程中,高新区的知识产权市场及市场主体地域范围较小,政府管理职能更为集中,因而更易于省级政府发布该省范围内的“知识产权市场信息披露准则”,以建立与实施信息披露制度,并能要求企业披露知识产权信息且做出适当解释,减少信息不对称,以从源头上减少甚至消除知识产权市场的不公平竞争和垄断行为。同时也可在高新区各知识产权相关市场引入信用评级监管规则,以强化该领域的信息披露制度功能。

 

5.优化市场监管中行政执法方式,提高执法效率

 

虽然知识产权本质上属于私权,因而很多学者认为司法诉讼应该是知识产权救济的主要手段,而非行政执法。但是,行政执法相对于司法诉讼更直接有效,知识产权行政执法与司法诉讼的衔接与协调也一直是学者研究的议题。而且,行政执法是政府对市场予以事后监管的有效方式,也是政府的重要管理职能。在高新区知识产权市场监管机制的构建过程中,应发挥行政执法的优势,明确依法执法的原则,将行政执法作为监管知识产权市场行为的有效方式以及知识产权不正当竞争与垄断的惩罚手段。不仅如此,在优化行政执法方式的同时,发挥行政调处的作用。最后,应建立高新区内“知识产权信息共享平台”,实现行政与司法系统的案件信息共享,促进知识产权市场中行政执法与司法诉讼的衔接与协调。

 

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(编辑:吴玉静)